Người dịch: KTS Huỳnh Quốc Hội
Vừa mày mò tập dịch, xong con này, tặng anh em quy hoạch đọc chơi.Cảm ơn Cô Loan.cuncut đã chỉ điểm một vài chỗ, tiếp tục Cô nhé. Bản tiếng Anh đối chiếu có thể tra trên mạng. Tại đây
QUY HOẠCH CẤU TRÚC CHIẾN
LƯỢC
Jefvan den Broeck
Chương trình LA 21 (Localizing Agenda
21) ủng hộ một cách tiếp cận quy hoạch mới, nhằm đương đầu với thực trạng bối cảnh
cụ thể (specific) tại các quốc gia và thành phố khác nhau. Đó là cách tiếp cận dựa trên các nền tảng: dân cư địa phương, yếu
tố kinh tế, xã hội, nguồn tài nguyên không gian, và trên hết là sự tin tưởng vào sự hợp tác giữa các bên như là động lực nhằm xây dựng không gian; điều
này thúc đẩy sự chuyển giao quyền lực (empowerment) và chất lượng phát triển.
QUY HOẠCH TỔNG THỂ (Master planning) ĐÃ KHÔNG CÒN PHÙ HỢP VỚI THỰC TẾ HIỆN
NAY.
Trong một thời gian dài, quy hoạch
thường dựa trên cách tiếp cận gọi là “master planning/quy hoạch tổng thể”, cái
mà đã được chứng minh (prove) là quá cứng nhắc, quá tập trung vào định hướng sử
dụng đất, không đánh giá được toàn diện giới hạn của nguồn lực và sự biến đổi
nhanh chóng thời đại.
Dĩ nhiên, quy hoạch tổng thể cũng có thể dự đoán được bối
cảnh quy hoạch tại thời điểm mà loại quy hoạch này được phát triển vào đầu thế
kỷ XX. Vào lúc đó, vai trò của quyền lực Nhà Nước và những nguồn lực của họ là
rất quan trọng, tuy nhiên những thay đổi về khoa học, xã hội, công nghệ và
không gian đều chậm hơn ngày nay. Vì thế, khi đó các dự án có thể được chuẩn bị
và thực hiện theo cách thức thuần túy về kỹ thuật chuyên môn, trong khi hoàn cảnh
ngày nay đã hoàn toàn khác xa.
Cách tiếp cận quy hoạch cũ này vẫn
còn phổ biến ở các nước đang phát triển/ Theo đó, nó được bắt đầu bằng một khảo
sát toàn diện, thực hiện dựa trên việc phân tích, giải thích các kết quả, dữ liệu
trong quy hoạch tổng thể, như một loại thiết kế nhằm định hướng sự phát triển của
một thành phố [Geddes 1915]. Tại chương trình nghị sự các thành phố LA 21, một
quy hoạch tổng thể hoặc một quy hoạch phát triển thường được nêu ra mặc dù nó không thực sự cần thiết để theo
dõi.
Quy hoạch theo kiểu cũ này được phân
loại dựa trên sự cả tin về khả năng thu thập tất cả các thông tin dữ liệu cần
thiết để có đủ kiến thức cho một dự đoán logic về tương lai, để từ đó thiết kế một
quy hoạch cùng chương trình thực hiện. Ví dụ, khi bắt đầu dự án Nakuru, ngay
trong phiên làm việc nhóm đầu tiên, đã bị đình trệ khi hầu hết các thành viên đều
yêu cầu phải có đầy đủ dữ liệu, toàn diện và chính xác, như là yếu tố tiên quyết
bắt buộc. Và khi đó, các thành viên này đã chỉ ra những vấn đề mà họ cho là cấp thiết và có khả
năng dừng kế hoạch ngay lập tức nếu như không bổ sung (supplementary) những
nghiên cứu nền tảng như trong điều kiện hiện có.
Dường như họ sợ phải “làm việc” khi
chỉ dựa vào những cái đang được cung cấp và cũng như sợ phải thay đổi kiểu làm
quen thuộc của họ.
Dường như họ cũng sợ phải đối mặt với
những điều không thể tránh được, để họ sẽ phải đưa ra những quyết định và những
hành động cụ thể mà họ không muốn.
Trong cách tiếp cận quy hoạch cũ, các
nhân tố như thời gian (thay đổi và không xác định), làm hạn chế việc thực
thi. Bên cạnh đó, những giá trị, sở thích và quyền hạn của cá nhân và có những
nhóm xã hội thường không được xét đến.
Một điều lạ nữa là có một độ
chênh trong cách tiếp cận thường thấy giữa quy hoạch tổng thể (khi thể hiện
cách sử dụng đất tối đa bởi các quy hoạch gia) với những nghiên cứu trước
đó của nhiều chuyên gia (expert) khác, lại theo những logic khác nhau.
Vì
thế, một phân tích về quy hoạch tổng thể chỉ ra rằng, chúng thường dựa trên
thông tin, sự xem xét, tầm nhìn và những ý tưởng không được tìm thấy trong các
khảo sát nhưng lại phổ biến trong các lý thuyết về “thành phố lý tưởng” (thể hiện
trật tự xã hội lý tưởng như trong khái niệm của CIAM và Thành phố vườn). Khoảng hở là do các nghiên cứu phục
vụ cho những khía cạnh thuần chức năng và kỹ thuật khi dựa trên nghiên cứu từng
phần riêng rẽ theo khuynh hướng độc lập với những thành phần cơ bản: nhà cửa,
cơ sở hạ tầng, công nghiệp, dịch vụ và hạ tầng xã hội, … ; hơn là những nghiên
cứu có tính hệ thống đối với điều kiện không gian của một địa phương. Những đặc
trưng về không gian – cấu trúc và bộ khung (fabric) – chất lượng không gian,
cùng những thiết kế sáng tạo không tồn tại (do not appear) trong một quy hoạch
tổng thể.
VIỆC TÌM KIẾM NHỮNG CÁCH TIẾP CẬN THAY THẾ TRONG NHỮNG THẬP KỶ VỪA QUA: BẢN
TÓM TẮT (A SUMMARY)
Trong thập niên 60-70, những lý thuyết
quy hoạch “thời hiện đại”, đã được phát triển và thực hiện; một bản đánh giá
tóm tắt đã cho thấy, bên cạnh những điểm
mạnh mà nó mang lại trong thực hành quy hoạch thì chúng cũng có những điểm yếu
nhất định:
- Mô hình (quy hoạch) lý tính, tổng thể (The
rational, comprehensive model) dựa trên niềm tin (tiền đề) rằng có tồn tại một
mối quan tâm chung đến quy hoạch như một quy trình liên tục, tự nguyện, như
là phương thức để tạo ra một tương lai tốt đẹp hơn thông qua “những cách tiếp cận
hệ thống” [Hall 1979], và một phương pháp rõ ràng với những giai đoạn liên tục
(sequential phases) liên quan nhau như: xác định mục tiêu lâu dài, nghiên cứu định
hướng mục tiêu (goal oriented), hành động dự đoán (forecasting) lựa chọn phát
triển, và hành động cuối cùng, giám sát (monitoring) và phản hồi, kết hợp với việc
đưa ra các quyết định vào những giai đoạn khác nhau của quá trình.
Vào những năm 60, cách tiếp cận này bị
phê bình bởi nhiều tác giả khác, bị chỉ trích vì sự thật là mô hình này không
phù hợp và phi thực tiễn [Hall 1979]. Những nhà thực hành khi áp dụng mô hình
cũng chỉ ra những điểm yếu của cách tiếp cận quy hoạch này [ Van den Broeck
1987]
Disjonted incrementalism hay là “khoa học xuyên qua sự hỗn độn”[Lindblom
1959: 79-88] có thể được xem như là phản ứng đối với quy hoạch “lý tưởng lý
tính” và cũng xem như là một hình thức “không có niềm tin” vào quy hoạch
dài hạn. Lindblom phát biểu rằng: “khái niệm lý tưởng không thích nghi với giới
hạn trí tuệ của con người, sự thiếu thốn thông tin, chi phí đắt đỏ của việc
phân tích, sự không thích nghi với thất bại và mối quan hệ giữa thực tế với các
giá trị trong hoạch định chính sách”. Giải pháp đưa ra của ông là khái niệm “
chính sách tăng trưởng phi tập trung/phân tán’, sẽ tốt hơn khi
dựa trên cách tiếp cận từng bước, sử dụng hiện trạng như là một căn cứ và cách
giải quyết vấn đề.
Quy hoạch có sự tham gia, quy hoạch hành
động, quy hoạch cấp tiến
(radical planning), những mô hình khác cho xã hội học tập và các hoạt động có
tính lan truyền, đều được phát xuất từ Mỹ, tập trung nêu lên những giá trị cơ bản
của con người (sự công bằng, công lý, bền vững) và những sự quan tâm dành cho
người nghèo, người yếu thế. Những mô hình này, với những phương pháp và công
cụ cụ thể, ngày nay đang giữ một tầm
quan trọng nhất định như chúng đã từng làm trước đây bởi những tổ chức phi lợi
nhuận NGOs (công việc cộng
đồng /community work), những nhóm hành động) và những tổ chức phi chính
phủ (Hòa bình xanh, tổ chức ân xá quốc tế…). Trong nhiều chương trình và hành động
của Liên Hợp Quốc (UN), những công cụ của “xã hội học tập” truyền thống đã đặt
nền móng cho việc chuyển giao các kỹ thuật để “nhận diện vấn đề, thứ tự ưu
tiên, xác lập mục tiêu, thực hiện những quyền hợp pháp, quyết định các tiêu chuẩn
dịch vụ, huy động (mobilizing) các nguồn lực và thực hiện (implementing) những
chính sách, chương trình, dự án. Tuy nhiên, mục tiêu cơ bản của những việc
làm trên thì không gây ảnh hưởng đến các
chính sách ngắn hạn, nhưng nó làm thay đổi các điều kiện môi trường, xã hội
trong dài hạn, vấn đề chính trong xã hội học tập là thông qua “hành động” để tạo
ra bước chuyển biến nhằm đối mặt với những mục tiêu cụ thể.
Thập kỷ 80 chứng kiến sự thiếu vắng động
lực trong quy hoạch, không chỉ bởi một sự bảo thủ mới (neo-conservative) và phê phán tính tự do
trong quy hoạch trên, mà còn bởi thái độ hoài nghi (scepticism) của con người thời
kỳ hậu hiện đại. Cả hai yếu tố này có khuynh hướng đánh giá sự tiến bộ như một
điều gì đó mà nếu nó xảy ra thì không thể lường trước được [Healy 1997]. Thay
vào đó, sự tập trung được dồn vào việc thực hiện các dự án và không làm gì nhiều
hơn là lập quy hoạch, thường được sử dụng như những bộ khung hợp pháp để phát
triển. Sự khác biệt (distinction) có thể nảy sinh giữa hai xu hướng này.
Xu hướng thứ nhất bắt đầu từ sự thay
đổi vai trò của thành phần cộng đồng. Sự thiếu hụt trong tài chính công kéo
theo việc ngày càng nhiều các khu vực tư nhân, nhà đầu tư, nhà phát triển
mang kỹ thuật và quy trình có tính định hướng thị trường để tác động đến sự
phát triển đô thị. Điều thú vị và tích cực là cách tiếp cận này đã đối mặt với
những cơ hội tài chính thay vì những vấn đề đơn thuần. Nó là một cách tiếp cận
định hướng phát triển thay vì quy hoạch sử dụng đất thông thường. Tuy nhiên, vấn
đề đặt ra với cách tiếp cận này là sự quan tâm cũng như những giá trị của cộng
đồng có được xem xét hay không. Trong thực tế, câu trả lời trong hầu hết các thời
điểm là không. Nếu chúng ta nhìn vào thực tế phổ biến (prevalent) thì sự cải biến
đô thị và xã hội thường không phải là mục
tiêu và nhu cầu cho một chính sách đô thị chặt chẽ (coherent), mà yếu tố về lợi
nhuận (profit) vẫn luôn là động lực chính (driving force). Đối với những chính
trị gia, cách tiếp cận này đầy cám dỗ (seductive) không chỉ vì yếu tố chính trị
và tài chính mà còn bởi vì chúng mang lại kết quả nhanh chóng.
Theo một số tác giả, đối chiếu với những
cơ sở lý luận về kiến trúc và quy hoạch đô thị, phát triển tổng thể quy hoạch nhìn
chung là không khả thi, thậm chỉ là viễn vông. Họ ủng hộ một cách tiếp cận định
hướng dự án khác, dựa trên hiểu biết cặn kẽ thành phố, những tiềm năng
(potential) cũng như không gian, cấu trúc chiến lược cùng những đặc trưng và
tính chất của chúng. Họ cho rằng quy mô
vùng, đô thị là quá chung chung và trừu tượng cho một “triển khai quy hoạch”.
Cách tiếp cận này nhằm phát triển một chùm đô thị quan hệ tác động lẫn nhau, các dự án đô thị
và những biện pháp (measure) trên quy mô (scale) và mức độ khác nhau. Mặc dù việc
thực hiện định hướng chất lượng và không gian của cách tiếp cận này được
xem là một đặc trưng của mọi nỗ lực quy hoạch, nó lại hơi xa xỉ (elitist) về mặt bản
chất và không thể giải quyết những vấn đề cơ bản mà các thành phố đang đối mặt.
Đây là một mô hình hấp dẫn các chính trị gia, kiến trúc sư và những nhà đầu tư
bởi vì trong thực tế, một dự án - có cách tiếp cận chiến lược, tồn tại dựa vào
tính khả thi và có cơ hội nhanh chóng triển khai. Những người sáng lập cách tiếp
cận này hy vọng những sự can thiệp đó sẽ là những tác động lên cấu trúc và làm mới
(renew) sự phát triển thành phố trong nhiều trường hợp khác nhau. Thành phố Barcelona có thể là một
ví dụ điển hình (best case) cho cách tiếp cận này, sử sụng hiệu ứng “ngôi sao
không nhìn thấy được” của những kỳ Olympic và những biến đổi chính trị ở
Tây Ban Nha vào cuối những năm 80 và đầu nhưng năm 90.
Tuy nhiên, mô hình này cũng như những
mô hình cũ khác, không thể trả lời một cách thỏa đáng cho sự phức tạp đang đang
nẩy sinh cũng như những mối quan tâm đang ngày càng gia tăng về sự phát triển
ngẫu nhiên có thể thấy rõ [Breheny 1994],[Kreukels 1980], vấn đề đói nghèo và sự
phân hóa (fragmentation), cũng như sự quan tâm ngày càng lớn đối với các vấn đề môi trường (ở tất cả các cấp độ từ toàn cầu
cho đến địa phương), sự phát triển mạnh mẽ của các phong trào vì môi trường, là
một sự tái nhấn mạnh về nhu cầu hoạch định
và tư duy lâu dài [Newman và Thornley 1996], [Zonneveld và Faludi 1997] về mong
muốn quay lại một phương thức thực tế hiệu quả hơn.
Trong bối cảnh hiện tại, tất cả các cách tiếp cận này dường như không thích hợp và không đầy đủ trong việc khắc phục (tackling) những thách thức của địa phương cũng như toàn cầu, điều mà các quốc gia, vùng, thành phố đang đối mặt ngày nay.
Vì vậy (hence), ở nhiều quốc gia, tồn
tại nhu cầu về nhiều loại hình quy hoạch khác nhau nhằm mục đích can thiệp trực
tiếp hơn, chặt chẽ hơn và có chọn lọc hơn trong thực tế xã hội và sự phát triển
[Albrechts 1999].
Luật Quy hoạch được thông qua 1996 tại
Kenya là kết quả của nhận thức mới này. Bằng cách giới thiệu một hệ thống quy
hoạch cũng như công cụ quy hoạch năng động hơn (quy hoạch cấu trúc động và quy
hoạch hành động), cố gắng tìm ra những thách thức mới.
Những cuộc thảo luận diễn ra giữa
chính quyền thành phố Essaouira và cố vấn địa phương của chương trình, chứng
minh rằng họ đã hoàn toàn nhận thức được những hạn chế (limitation) của hệ thống
quy hoạch và những cách tiếp cận ở Maroc. Tại Vinh, mặc dù việc quy hoạch được
tổ chức có thứ bậc, tuân thủ theo đúng quy hoạch tổng thể, nhưng vẫn không thể
đưa ra những giải pháp hiệu quả và chất lượng hơn với những thay đổi nhanh
chóng đang diễn ra trong xã hội Việt Nam.
Tuy nhiên, chúng tôi cũng đủ khiêm tốn để thừa nhận rằng những tác động của
quy hoạch (về không gian) luôn luôn bị giới hạn. Trong thực tế, những tác động
của quy hoạch chuyên ngành là quan trọng hơn, ví dụ lĩnh vực cơ sở hạ tầng chắc
chắn sẽ được ưu tiên hơn. Cho nên, cần nỗ lực để đạt được một sự hợp tác chặt
chẽ, sâu sắc hơn giữa quy hoạch không gian và quy hoạch chuyên ngành. Quy hoạch
không gian (Spatial planning) như là một quy tắc thống nhất chỉ đạt được sự
phát triển bền vững lâu dài khi có đủ tiềm năng (energy) và nguồn lực để hướng
đến việc cải thiện đời sống con người.
QUY HOẠCH CẤU TRÚC CHIẾN LƯỢC: HÀNH ĐỘNG HƯỚNG ĐẾN SỰ PHÁT
TRIỂN BỀN VỮNG.
Nguồn gốc
Nguyên thủy, quy hoạch chiến lược có nguồn gốc từ một khái niệm
quân sự (military notion) là “chiến lược” hoặc là một hoạt động lãnh đạo, tổ
chức quân đội của một chỉ huy để chiến thắng một trận đấu hay một cuộc chiến [Needham 2000] hoặc “nghệ thuật chiến đấu trong khuôn khổ một
cuộc chiến”. Với những định nghĩa này (definition), hai yếu tố quan trọng đó
là: một bên đề cao việc giành được mục
tiêu/ đối tượng trong khi bên còn lại sử dụng một cách thức hợp lý khác để
đạt được mục đích, nói cách khác là làm thế nào để đi đến đích.
Thông thường,
khái niệm (notion) “quy hoạch chiến lược” được hiểu theo nghĩa thứ nhất. Nhiều
định nghĩa chỉ nhấn mạnh vào viễn cảnh lâu dài như là bộ khung phát triển mà
không đề cập đến việc làm thế nào, biện pháp và hành động để triển khai nó. Có
thể hiểu theo cách nào đó rằng, các nguyên tắc quy hoạch đưa ra sự tổ chức quy
hoạch có thứ bậc ở nhiều quốc gia. Vì thế, sự tỉ mỉ trong việc vạch ra những viễn cảnh lâu
dài thường thuộc về trách nhiệm của chính quyền cấp cao, trong khi thực hiện
triển khai lại thuộc về chính quyền cấp thấp hơn. Chương trình LA 21
(localisting Agenda) đã kết hợp cả tầm nhìn và hành động chung lại với nhau, là
những vấn đề không thể thiếu trong việc quy hoạch.
Khái niệm và đặc trưng
Một đánh giá lại lý thuyết quy hoạch và
thực tiễn từ các những lĩnh vực khác nhau như khoa học xã hội, phân tích chính
sách, quản trị kinh doanh (business management), bản chất của quy hoạch không
gian và quy hoạch chiến lược hiện đại, đều thích hợp trong hoàn cảnh hiện nay
và liên quan đến chương trình LA 21.
Trong hoàn cảnh
này “quy hoạch chiến lược” có thể định nghĩa như là một quá trình xã hội nhằm mục
đích thiết kế và thực hiện sự phát triển về không gian như dự tính của khu vực
được chọn.
Quá trình
này gồm bốn bước thực hiện, phân loại như sau:
- Bước đầu tiên là phác thảo một tầm
nhìn dài hạn, năng động, và bền vững.
- Bước thứ hai đối mặt với việc giải
quyết những chính sách ngắn hạn, đẩy lui những khó khăn (trouble shooting) và những
hoạt động hỗ trợ quy trình cho bước 1.
- Bước thứ ba là đối mặt với việc đưa ra quy trình mang tính quyết
định mà nó liên quan đến tất cả mọi đối tượng có thể (possible actors).
- Bước cuối cùng nhưng cũng không kém phần quan trọng (last but not
least) đó là quá trình đưa con người đến với những điều kiện sống (living
conditions) tốt hơn và tham gia tích cực hơn vào đời sống xã hội [Van den Broeck
1995]. Định nghĩa này vẫn có sự vay mượn (borrows) từ những tác giả khác đã nghiên
cứu về quy hoạch chiến lược (e.g. Patsy Healy, John M.Bryson, Barry Needham,
and Andreas Faludi).
Louis Albrechts [1999] dựa trên một đánh giá tổng quan các lý luận đã tồn tại, đã tổng hợp những đặc trưng khác nhau của
quy hoạch chiến lược:
- Khoanh vùng giới hạn số
lượng các vấn đề chiến lược mấu chốt.
- Tiến hành đánh giá các
cơ hội và thách thức trong thực tế của môi trường để xác định (determine) những thế mạnh và yếu
kém.
- Nghiên cứu những khuynh
hướng tác động (force) từ bên ngoài.
- Xác định và tập hợp những
thành phần sẽ tham gia (cá nhân và tập thể).
- Cho phép rộng rãi (nhiều
cấp chính quyền) và sự can thiệp đa dạng trong suốt quá trình quy hoạch.
- Phác họa những cấu trúc
quy hoạch và phát triển nội dung, hình ảnh và những bộ khung mang tính quyết định
mà nó chi phối sự biến đổi không gian.
- Liên quan đến các ý tưởng
mới và những quy trình có thể phổ biến (propagate) chúng, đó là cách có thể hiểu
chung nhất, xây dựng sự đồng thuận, tổ chức và huy động nhằm mục đích gây ảnh
hưởng lên các khu vực khác.
Trong cả dài hạn và ngắn hạn,
các bước trên đều tập trung vào những quyết định, hành động, kết quả và giám
sát, phản hồi cũng như sự xem xét cân nhắc (revision).
Needham [2000] đã tổng hợp
(sum up) những luận điểm (argument) ủng hộ lẫn phản đối sự thành lập quy
hoạch chiến lược. Ông phát biểu rằng nếu mong muốn thực hiện hành động chắc chắn,
thay đổi mọi thứ và tìm ra những giải pháp tốt thì chúng nên khởi đầu từ việc định
hình một quy hoạch chiến lược. Thêm vào đó, chúng ta nên triển khai theo cách
này nếu muốn giành được sự hỗ trợ từ mọi người, thúc đẩy họ hành động, vừa để
tiết kiệm chi phí, vừa không sót một ai mà lại hiệu quả hơn. Luận điểm
chính của ông (his main argument) phản đối việc tạo nên một quy hoạch liên quan
đến những yếu kém trong bộ máy tổ chức cơ quan chức
năng có thẩm quyền, sự thiếu vắng (absence) một bộ phận tư nhân năng động cũng
như sự thiếu năng lực (lack of capacity) của các dịch vụ quy hoạch.
Bryson cũng phát biểu rằng thất bại trong việc định hình một quy hoạch chiến lược phần lớn là do sự thiếu ủng hộ và ý chí chính trị cần thiết (necessary political will) từ các người làm chính sách. Tất cả các thành phố nằm trong chương trình LA21 đều thiếu hụt nghiêm trọng khả năng thực hiện. Thành phố Nakuru là một ví dụ, ngay từ ban đầu, người ta đã nhìn thấy được việc cần có một đơn vị lập quy hoạch nhưng dường như việc tìm kiếm những người có đủ năng lực (capable officers) là không thể. Ở Essaouira, tình hình thậm chí còn tồi tệ hơn, tại cấp cao nhất của chính quyền thành phố đã không có ý chí chính trị và đó là thực tế tại địa phương đi đầu trong chương trình này.
Tại thành phố Vinh, Việt Nam, “vẫn tồn tại nhiều vấn đề căn bản được quyết định và chỉ đạo từ trên xuống (direct top-down). Quản lý hành chính công (public administration) chưa được cải cách một cách toàn diện và vẫn còn mang tính quản lý hệ thống theo cơ chế kế hoạch tập trung (centrally planned mechanism). Đây là một quá trình chậm và không thể theo kịp quá trình cải tiến tổng thể. Về cơ bản Những chính sách của Đảng cũng như sự chuyển giao quyền lực của Nhà Nước (government’s commitments) trong quá trình phân quyền và dân chủ cấp cơ sở (grassroots democracy) đã có sẵn, nhưng sự trao quyền (commitment) quyết định không đủ mạnh và không có những giải thích rõ để áp dụng trong thực tế (actual results). Các chủ trương trong lĩnh vực kinh tế - xã hội (economic-social guidance) cũng như khả năng ứng phó của chính quyền chủ yếu dựa trên số lượng hơn là chất lượng hay hiện thực đời sống (liveability) [Belpaire 2003:151]. Trong chương trình này (LA 21), việc xây dựng năng lực (capacity building) là một vấn đề quan trọng nhưng phụ thuộc vào từng hoàn cảnh, khi thiếu sự ý chí hay không đủ người có năng lực (qualified people) thì hiệu quả sẽ bị giới hạn.
Bryson cũng phát biểu rằng thất bại trong việc định hình một quy hoạch chiến lược phần lớn là do sự thiếu ủng hộ và ý chí chính trị cần thiết (necessary political will) từ các người làm chính sách. Tất cả các thành phố nằm trong chương trình LA21 đều thiếu hụt nghiêm trọng khả năng thực hiện. Thành phố Nakuru là một ví dụ, ngay từ ban đầu, người ta đã nhìn thấy được việc cần có một đơn vị lập quy hoạch nhưng dường như việc tìm kiếm những người có đủ năng lực (capable officers) là không thể. Ở Essaouira, tình hình thậm chí còn tồi tệ hơn, tại cấp cao nhất của chính quyền thành phố đã không có ý chí chính trị và đó là thực tế tại địa phương đi đầu trong chương trình này.
Tại thành phố Vinh, Việt Nam, “vẫn tồn tại nhiều vấn đề căn bản được quyết định và chỉ đạo từ trên xuống (direct top-down). Quản lý hành chính công (public administration) chưa được cải cách một cách toàn diện và vẫn còn mang tính quản lý hệ thống theo cơ chế kế hoạch tập trung (centrally planned mechanism). Đây là một quá trình chậm và không thể theo kịp quá trình cải tiến tổng thể. Về cơ bản Những chính sách của Đảng cũng như sự chuyển giao quyền lực của Nhà Nước (government’s commitments) trong quá trình phân quyền và dân chủ cấp cơ sở (grassroots democracy) đã có sẵn, nhưng sự trao quyền (commitment) quyết định không đủ mạnh và không có những giải thích rõ để áp dụng trong thực tế (actual results). Các chủ trương trong lĩnh vực kinh tế - xã hội (economic-social guidance) cũng như khả năng ứng phó của chính quyền chủ yếu dựa trên số lượng hơn là chất lượng hay hiện thực đời sống (liveability) [Belpaire 2003:151]. Trong chương trình này (LA 21), việc xây dựng năng lực (capacity building) là một vấn đề quan trọng nhưng phụ thuộc vào từng hoàn cảnh, khi thiếu sự ý chí hay không đủ người có năng lực (qualified people) thì hiệu quả sẽ bị giới hạn.
Những yếu tố cơ bản của quy hoạch cấu trúc chiến lược (SSP)
Thừa nhận yếu tố không gian như một bộ khung liên kết (integrating
framework)
Nhìn chung (by and large)
vấn đề quy hoạch ngành (sectoral issues) được xem như là điểm xuất phát của quá
trình quy hoạch. Điều này có thể hiểu là những nhu cầu dịch vụ cơ bản (basic
services): nước, hệ thống thoát nước (serewage), nhà ở, hạ tầng giao thông, khu
vực kinh doanh và công nghiệp - vẫn là mối
quan tâm chính của hầu hết mọi người. Đây là vấn đề mọi người sẵn lòng bàn đến
và là lý do tại sao những quy trình có sự tham gia (participatory processes)
thường bắt đầu bằng những cuộc thảo luận về nhu cầu trong từng lĩnh vực
(sectoral needs) cũng như các nhu cầu ưu tiên (related priorities) của họ. Điều
này cũng thật dễ hiểu khi hầu hết các chính phủ đều tổ chức theo một trật tự thứ
bậc, ngành dọc với những cơ quan cấp bộ và cơ quan thuộc bộ để giải quyết vấn đề
phát triển các chương trình của ngành họ (sectoral programmes) và kế hoạch triển
khai nó.
Trong suy nghĩ của rất nhiều người, trong đó có cả những nhà quy hoạch không gian, một quy hoạch không gian là một sự tổng hợp (kết hợp- coordinated) tất cả những nhu cầu trên, được đưa vào trong việc sử dụng đất, thường đại diện cho sự thỏa hiệp mờ ám (grey compromise) giữa những mối lợi ích khác nhau. Thậm chí phần lớn các nghiên cứu đều có thiên hướng suy diễn (deduction) đề cao sự cần thiết trong ngành của họ (sectoral needs).
Trong suy nghĩ của rất nhiều người, trong đó có cả những nhà quy hoạch không gian, một quy hoạch không gian là một sự tổng hợp (kết hợp- coordinated) tất cả những nhu cầu trên, được đưa vào trong việc sử dụng đất, thường đại diện cho sự thỏa hiệp mờ ám (grey compromise) giữa những mối lợi ích khác nhau. Thậm chí phần lớn các nghiên cứu đều có thiên hướng suy diễn (deduction) đề cao sự cần thiết trong ngành của họ (sectoral needs).
Tuy nhiên, trong khi quy
hoạch không gian phải giải quyết những đòi hỏi về không gian (của xã hội), về
chương trình thực hiện, … thì sự theo đuổi chất lượng không gian (pursuit of
spatial quality) còn gồm nhiều thứ hơn nữa, vì thế các nhà quy hoạch vẫn phải giữ
nguyên (remain) những mục tiêu chính quy hoạch.
Nhờ đó, các khu vực kinh
doanh, nhà ở, cơ sở hạ tầng, được xác định một vị trí trong không gian với sự
nhận diện, tên gọi, đặc trưng riêng, hình thức công trình xây dựng. Không gian là
bộ khung được tạo ra (artefacts) bởi các hoạt động kinh tế, xã hội, văn hóa
cũng như sinh thái – nơi mà những mối quan hệ của chúng được vật thể hóa
(materialized). Lấy ví dụ, mối quan hệ giữa công viên - miệng núi lửa (crater) -
thành phố Nakuru hay giữa bến cảng (port) - khu Ả Rập (Medina) - những cồn cát
(dunes) ở Essaouira hoặc giữa sông - biển - những cách đồng sản xuất ở Vinh là
rất quan trọng.
fig. 6.3
Vinh: Green City Vision, see chapter 4.
Theo quan điểm của chúng
tôi, cần xem “không gian” là điểm khởi đầu (entry-point), là trọng tâm trong
quy hoạch không gian vì các tiềm năng của mối quan hệ tương tác giữa chúng (xem
phần 5). Điều này ngụ ý cấu trúc không gian như là sự diễn đạt các mối quan hệ, thiết lập hình thái không gian là phương thức mấu chốt của
chất lượng không gian và sự phát triển bền vững [Esho 2003;Van den Broeck]. Đây
chính là lý do vì sao gọi cách tiếp cận đặc biệt này không chỉ là quy hoạch chiến
lược mà còn là quy hoạch cấu trúc (structure planning).
“Khuynh hướng cấu trúc”
(intended structure) dựa trên việc đọc chi tiết một thành phố nhằm phát hiện những
vấn đề mấu chốt và một tầm nhìn phát triển của nó trong tương lai, chỉ ra cách
thức tương tác lẫn nhau giữa những bộ phận và thành phần (parts and components)
khác nhau của thành phố. Chẳng
hạn, làm thế nào để khu vực nằm giữa công viên quốc gia ở Nakuru đóng vai trò
(function) như là bộ mặt, một không gian mở giữa công viên và thành phố
thay vì đơn thuần chỉ là một khoảng sân sau (backyard) dọc hàng rào (fence). Và
làm thế nào để khu vực này ngoài chức năng như một rào chắn vật chất (physical)
thông thường mà còn mang lại yếu tố tinh thần (psychological one) (mục 6.1). Tương
tự, tại Essaouira, thách thức đặt ra là
phải tạo ra (creation) một công viên đô thị (urban park), nó sẽ ngay lập tức bảo
vệ những cồn cát cũng như tạo thành tấm bình phong mới (new front) của thành phố
(mục 6.2). Tại Vinh, sự kết hợp giữa các cảnh quan mặt nước (liquid landscapes)
được phát hiện đồng thời chỉ ra những vấn đề về tính hiệu quả (productivity), tình
trạng ngập lụt và đô thị thiếu sự trật tự (urban sprawl).
Tập trung vào tính chọn lọc (selectivity) và tính cụ thể (specificity), thay
vì sự chung chung.
Chúng ta đã đề cập đến nhu cầu về một cách tiếp cận có tính định
hướng hành động và thực tế hơn. Khởi đầu từ việc chấp nhận sự thiếu thốn (scarcity) tài nguyên, phương
tiện (thời gian, tiền bạc, nguồn nhân lực), nhưng cũng thừa nhận có điểm mạnh
và cơ hội đang tồn tại, các vấn đề có tính cấp thiết, cơ cấu nội lực trong khu
vực, khả năng hợp tác giữa các thành phần (actors). Nghĩa là khi bắt đầu một
quy trình công việc, thì lĩnh vực cụ thể cần phải được khảo sát (surveyed),
nhưng từ “khảo sát” ở đây không đơn thuần chỉ là nhận diện những vấn đề cơ bản, mà nó
liên quan đến tất cả các thành phần quan trọng trong một khu vực nhất định
(particular area). Những vấn đề mấu chốt ở đây giúp ‘con người (trong các thành
phần) bước ra khỏi các tư duy thông thường” (coming between people and their sleep). Đây
là vấn đề nhằm tìm ra và thực hiện các giải pháp có tính khả thi khác nhau
(different feasible solutions) [Bryson 1995]. Tất cả các khía cạnh ảnh hưởng đến
tính khả thi đều phải được xem xét: ngoài các phương tiện tài chính (financial
means), còn phải có sự ủng hộ của xã hội (social support) hoặc tiềm năng để đạt
được nó. Những vấn đề chính phải mang tính chiến lược và tính cấu trúc cũng đóng vai trò là chất xúc tác (catalyst) để giải quyết các vấn đề khác nữa.
Vấn đề mấu chốt cũng cần phải cụ thể vì nó
phải phản ánh được thực tiễn nhằm thu hút sự quan tâm và tham gia (interested
and involved) của mọi người. Điều này đôi lúc cũng mơ hồ (problematic) bởi mọi
người không phải lúc nào cũng quan tâm đến những vấn đề không thuộc phạm vi
chuyên ngành của họ (non-sectoral spatial issues). Những kỹ thuật (techniques) nhằm tìm ra
những vấn đề mấu chốt bao gồm : đọc thành
phố, những phân tích thế mạnh nổi trội, điểm yếu, cơ hội và thách thức
(SWOT), những phân tích về các giá trị,
tầm nhìn, những mối quan tâm và cấu trúc
nội tại (power structures) (VVIP). Tất cả
những yếu tố trên là một phần của cuộc khảo sát để khả năng quy hoạch được thực
hiện cũng như sự can thiệp (intervention) vào quy hoạch được rõ ràng hơn.
Xu thế phù hợp với sự phát triển
toàn cầu là chấp nhận cách tiếp cận dựa trên định hướng phát triển thực tế nhiều
hơn là mang tính chung chung. Dựa trên quy hoạch chiến lược, các đơn vị lập quy
hoạch có 3 loại hình hoạt động theo từng cấp độ chính sách khác nhau là:
- Sự trình bày và xây dựng nên một
chính sách chung đã được tham vấn kỹ lưỡng (very selective generic policy) làm
bộ khung hỗ trợ cho quy định thực hiện và bao gồm một chương trình hành động.
- Sự trình bày và xây dựng (sự phát
triển và phác thảo) những chính sách cụ thể (specific policies) cho những khu vực
chiến lược cụ thể.
- Sự phát triển của những dự án chiến
lược (xem mục 7) nằm trong bộ khung chung được xem là cần thiết để đạt được sự
phát triển không gian bền vững và có chất lượng.
Từ tầm nhìn này, “quy hoạch cấu trúc chiến lược”
hiện nay cho thành phố Nakuru vẫn còn quá chung chung (comprehensive) và thiếu
sự chọn lọc, thiếu tính cụ thể cũng như thiếu mối quan hệ trực tiếp với ngân
sách và các nguồn lực (resources and
budget). Khi phân tích quy hoạch, rõ ràng các ưu tiên được đề cập đến đã vượt
quá những nguồn lực của thành phố thậm chí trong viễn cảnh lạc quan nhất có thể.
Một nguyên tắc quan trọng khác của quy hoạch chiến lược là ‘tính” tham gia hay “tính” liên kết nhiều hơn
của nó (participatory or more collaborative character) (xem mục 9).
Phương pháp: Quy trình 3 đường ray (the
three - track process)
Chương
trình LA21 dựa trên cách tiếp cận quy hoạch cấu trúc chiến lược chấp nhận quy
trình 3 đường ray như một công cụ điều phối chính (main operative tool). Khi áp dụng để phân tích các thành phố, người
ta có thể thấy nguyên tắc quy trình 3 đường ray của phương pháp này ban đầu
có thể giống nhau với những thành phố khác, nhưng về sau quá trình thực hiện lại
khác đi. Vì thế, cách thức một quy trình
thực hiện được phác thảo phụ thuộc vào những tình huống và hoàn cảnh cụ
thể (specific circumstances and the context) khác biệt giữa các thành phố tham gia
chương trình: hoàn cảnh xã hội, chính trị, hoàn cảnh lịch sử, không gian, luật
pháp cũng như bối cảnh quy hoạch (planning context), những vấn đề mấu chốt, cơ
sở vật chất (assets) và thành phần tham gia.
Phương
pháp được áp dụng (implemented) dựa trên nguyên tắc và định nghĩa (definition
and principles) đã được nêu ở trên và những kinh nghiệm trước đây (previous
experiences) của những thành viên của công bố Consort tại các thành phố và trường hợp
khác nhau [Jef Van den Broeck, Filiep Decorte, Bruno De Meulder, Andre Loeckx,
Kelly Shannon, Han Verschure, vv] dựa trên nghiên cứu tại nhiều quốc gia khác nhau [Healy 1997; Bryson 1995].
Quy trình 3 đường: phải hình dung (envisioning)
rằng đây là một quy trình liên tục.
Lý
do căn bản của việc phân chia thành 3 đường ray riêng biệt là nằm ở sự khác
nhau của đối tượng và đặc tính trong quy hoạch hành động, cũng như là bổ sung
những kỹ năng khác trong quá trình. 3 đường
ray này có thể được xem như những quy trình con (sub- processes) (mục 6.4), cụ
thể như sau:
-
Ray
1: Hành động hướng đến tầm nhìn dài hạn.
-
Ray
2: Những chính sách ngắn hạn nhằm tháo gỡ các nút thắt hiện tại
-
Ray
3: Thu hút những người dân
và các thành khác nhau tham gia vào quy hoạch và tham gia quá trình bàn luận và
quyết định cách giải quyết.
Hình 6.4.
Quy trình 3 ray
Nội dung chi tiết:
- Đường ray 1 là bước
hành động đầu tiên dẫn đến một bộ khung dài hạn về tầm nhìn phát triển của
thành phố, những khái niệm về không gian cũng như chương trình dài hạn và một quy hoạch hành động
trong ngắn hạn.
- Đường ray 2 nhằm quản
lý các hoạt động thường nhật, giải quyết những mâu thuẫn, đạt được mục tiêu và xây
dựng lòng tin (trust) bằng cách giải quyết vấn đề, tận dụng những cơ hội thông
qua việc thực hiện các hành động, dự án có tính chiến lược và cấp thiết trong
ngắn hạn.
- Đường ray 3 là các hoạt
động nhằm thu hút các thành phần khác nhau nhằm hợp tác và đưa ra quyết định (decision
- making) trong quá trình quy hoạch.
Dĩ nhiên, quy trình được đề xuất trên không nên xem là một
quy trình cứng nhắc. Những kinh nghiệm và trường hợp khác nhau được tập hợp
trên toàn thế giới trong những thập kỷ vừa qua đã chứng minh rằng không hề có
những mô hình quy trình được thiết kế sẵn - cũng không có bất cứ cẩm nang cụ thể
nào cho việc thiết kế một cấu trúc chiến
lược và quy trình thích hợp để áp dụng cho mọi tình huống; càng không có cho
những trường hợp phức tạp tại các thành phố lớn hơn. Mục tiêu, hoàn cảnh,
phương tiện, thành phần tham gia và bối cảnh không gian quyết định đến chiến lược, cấu trúc quy
trình được chấp nhận.
Rõ ràng Luật Quy hoạch ra đời vào năm 166 tại Kenya đã trở thành
bộ khung để thành phố Nakuru bắt đầu quy trình cũng như xác định những mục tiêu
quy hoạch . Luật này đã giới thiệu những công cụ quy hoạch mới (new planning
instruments): một “quy hoạch cấu trúc” kết hợp với “những quy hoạch hành động” đa dạng sẽ trở thành những công cụ thực
thi quy hoạch cấu trúc. Một khía cạnh thú vị khác của luật này là đưa ra những yêu
cầu về một cách tiếp cận có sự tham gia và trao quyền nhiều hơn cho các cấp chính
quyền địa phương. Tận dụng cơ hội này – hiển nhiên rằng nhu cầu cần có một quy
hoạch cấu trúc hợp lý mà được chấp nhập bởi tất cả các phe phái có liên quan
(parties concerned), có thể xem như điểm khởi đầu (entry-point) cho quá trình.
Nó tạo ra cơ hội để phát triển một thể loại “quy hoạch mới” có tính tiến bộ như
một mẫu hình có thể sử dụng cho những
thành phố khác. Cùng lúc đó, nó đảm bảo sự hợp tác của tất cả các cấp khác nhau
trong quy hoạch. Dĩ nhiên, cũng không thể bỏ qua mục tiêu quan trọng là nhu cầu
cần có những hành động rõ ràng (visible actions) trong cách tiếp cận này. Luận
điểm cuối cùng tập trung vào sự kỹ lưỡng của một quy hoạch cấu trúc nhằm làm rõ
sự cần thiết cần có một tầm nhìn lâu dài và bền vững đê khắc phục được sự
phát triển quá nhanh nhưng không theo trật tự của thành phố (mục 6.5)
Tình huống ở Essaouira thì hoàn toàn khác, những vấn đề cấp thiết
nhất ở đây là: sự xuống cấp của những
khu Ả Rập (medina) và khu Do Thái (mellah), áp lực từ đô thị nén hiện hữu đang
bao vây các giá trị của thành phố do việc
tập trung phát triển nhu cầu nhà ở và do ở sự hấp dẫn du khách từ các nơi đến
thành phố. Ngoài ra, sự thiếu quan tâm bảo vệ các tài nguyên thiên nhiên, sức
ép thương mại từ lợi nhuận của công nghiệp khai thác rừng (forestry industry), sự cần thiết giải quyết việc làm cho lao động
địa phương.
Tình hình chính trị cũng như nhận thức của lãnh đạo địa phương
(governor of the province) cũng giữ vai trò can thiệp trực tiếp rất cần thiết.
Có thể nói rằng có một điểm ngoặt (turning point) trong sự phát triển của thành
phố khi phải lựa chọn giữa phát triển có chất lượng hay là chạy theo định hướng
thị trường (speculation). Cả hai lựa chọn này (alternatives) đều có những kênh ủng
hộ riêng từ Trung ương đến địa phương. Một cơ hội khác nữa là chính quyền Trung ương đang thực hiện việc sự xem
xét rà soát lại quy hoạch tổng thể ( SDAU, Schéma Directeur d’Amenagement et d’Urbannisme). Mặc dù đây là
một tài liệu thụ động, nhưng nó là văn kiện định hướng tương lai, tạo cơ sở
pháp lý cho các xu hướng đã vạch ra – ví
dụ: công viên đô thị - và sự can thiệp bền vững (khắc phục các rào cản) của thành
phố.
Tại
Việt Nam, từ 1996 trở đi, các nỗ lực phân
quyền (decentalisation) đang ngày càng có ảnh hưởng, nhưng nguyên tắc tập quyền trung ương (democratic centralism) vẫn đang chi phối các tổ chức và cơ quan chức năng. Những quy
hoạch tổng thể tiếp tục được vạch ra từ cấp trung ương bởi Bộ Xây dựng.
Bắt
đầu từ cấp độ địa phương với việc tái xem xét tầm nhìn căn bản cho thành phố Vinh là không khả thi
(possible), nhưng việc nhận ra những khoảng trống (gaps) giữa quy hoạch tổng thể
và “thực tế đang tồn tại” là điểm bắt đầu tối ưu (good starting point) cho những thảo luận. Vì thế nhu cầu nâng cấp
khu ở Quang Trung và việc thu gom chất thải rắn (solid waste removal) là quan
trọng. Tính cấp thiết trong việc nâng cấp khu ở Quang Trung trở
thành một cơ hội để thảo luận kỹ lưỡng các đề xuất cho dự án tổng thể đô thị trong
mục đích định vị khu vực đô thị (hình 6.6). Điều này cũng cho phép sự góp ý rộng
hơn từ các đại diện dân cư địa phương, chính quyền khu vực, cấp tỉnh và các bộ ngành
chuyên trách (specialized ministries).
Một
số tác giả ủng hộ việc triển khai lần lượt các bước khác nhau trong quy trình
quản lý [Teisman 2000]. Trong một Sổ tay hướng dẫn (manual) khá thú vị của Bryson
và Alston, có tựa đề “ Tạo lập và thực hiện quy hoạch chiến lược của bạn”
(creating and implementing your strategic plan) đã xác định các bước trong một chu
kỳ thay đổi chiến lược, cũng nhấn mạnh rằng
một quy trình trong thực tế sẽ có tính lặp lại đặc trưng (typically
iterative). [Bryson 1995; Bryson Alston 2001; Van den Broeck 1994]. Một quy
trình sẽ không nhất thiết phải “bắt đầu từ một xuất phát điểm bài bản” (logical
beginning) như mô phỏng theo trường hợp
của Nakuru, Essaouira và Vinh. 39/55, 16/18
Theo quan niệm,
một quy trình luôn là một sự thử nghiệm thành công hoặc có thể mắc sai lầm
(trial and error), sự kết hợp giữa một cách tiếp cận có tính suy diễn và không có tính suy diễn (deductive
and an in- ductive), giữa tầm nhìn lâu dài và các hành động trong ngắn hạn, giữa tìm xung đột và giải quyết vấn đề,
giữa xác lập mục tiêu và tìm cách thực hiện, tuy quan hệ lộn xộn nhưng được gắn
kết lâu dài. Vì thế, nếu đối mặt với một quy trình rõ ràng, nhưng cứng nhắc mà
chưa biết có khả thi hay không, thì cũng không thể dự đoán (unpredictable) được
thái độ của mọi người và các bên liên quan [Innes và al
2000].
Ngoài ra cũng có một khía cạnh quan trọng khác liên quan đến việc thiết kế và quản lý quy trình. Trong quy trình từng bước và không thể đoán trước này, tiêu điểm của vấn đề thường nằm ở quy trình chứ không phải là nội dung của một dự án tốt. Thông thường việc lập và quản lý quy trình được xem như một hoạt động tách rời với nội dung. Có khả năng quan điểm này là kết quả của việc nhận thức từ thực tiễn của các nhà phân tích chính sách và các nhà quy hoạch. Theo họ trọng tâm của một quy hoạch kiểu cũ là “ tìm ra những cách thức để việc quản lý công trở nên đầy đủ và hiệu quả hơn (more efficient and effect) [Healy 1997 b]. Trong quy trình LA21, sự phát triển bền vững và, một cách cụ thể, chất lượng không gian là những mục tiêu tối thượng (ultimate objectives) trong mỗi quy trình, dĩ nhiên chúng phải hiệu quả và đầy đủ nhất có thể.
Nội dung của việc thiết kế một quy trình, đối
tượng và sự kế thừa các giai đoạn, sẽ và
luôn ảnh hưởng đến bản chất của kết quả (thành công hay không).
Thông thường một quy trình mang tính quyết định được thể hiện rõ với những mục
tiêu giới hạn để có thể đạt được sự đồng thuận (consensus) giữa các bên, đôi khi dẫn
đến những thỏa hiệp mờ ám và thiếu sự minh bạch.
Trong
bất cứ trường hợp nào, thông qua việc phân tích các quy trình khác nhau, chúng
ta có thể nhận ra việc xây dựng một bộ khung cần thiết luôn hiện diện trong mợi
quy trình LA21 nhưng không nhất thiết phải theo một cách cứng nhắc (a linear way). Và chúng luôn phải gắn bó chặt chẽ với các yếu tố của 3 đường ray.
urban pact 1 urban pact
2 urban pact 3 urban pact 4
fig. 6.7 Possible components of the first-track
process.
Các thành phần (có thể) của đường ray 1 trong quy
trình
Diễn dịch hình 6.7
Ý tưởng
-
Tìm kiếm khách hàng
-
Đọc thành phố
-
Phân tích bối cảnh
1.
Vấn đề chính
-
Làm sáng tỏ (SWOT, VVIP)
2.
Giả thuyết tầm nhìn
-
Định hướng mục tiêu
-
Nghiên cứu, cố vấn
3.
Bản thảo SSP
SSP
4.
Sự thực hiện và giám sát
(monitoring)
- Sự đề xuất của những
thành phần quan tâm đến quy trình nhằm mang một hay nhiều vấn đề đến chương
trình nghị sự; trong chương trình LA 21, những người đề xuất (initiator) chính
là những thành phần tham gia chủ chốt của những địa phương có liên quan (thư ký
thành phố của Nakuru hay lãnh đạo thành phố Essaouira, vv) - những người đã
nhìn thấy tiềm năng sẽ được tài trợ (offered) bởi những hỗ trợ có thể nhận được
từ tuyên bố UN-HABITAT và tuyên bố
Consortium tại Bỉ.
Giai đoạn bắt đầu là khi những người khởi xướng (initiator)
huy động các thành phần tham gia chính đòng thời nỗ lực xác định vấn đề chính có tính phổ biến (key common
issues) dựa trên sự phân tích về không gian, xã hội, kinh tế, chính
trị. Điều này đưa đến việc đạt được đồng thuận trong các những mục tiêu, việc thiết kế dự án cũng
như nguồn tài chính cho quy trình, có thể cả sự thực hiện những hành động để
đạt được mục tiêu sớm nhất có thể ( as soon as possible). Khi đó, điều này/nó sẽ
rất hữu dụng trong việc định hình một viễn cảnh phát triển toàn diện - như
giả thuyết dựa trên dữ kiện hiện có - như là phương tiện đưa
ra các thảo luận có tính nền tảng về tương lai đang nhắm đến của thành phố cũng như
cụ thể hóa những mục tiêu của quy trình (hình 6.7)
Ngay sau khi những hội
thảo đầu tiên (first workshops) được tổ chức ở Nakuru và Essaouira, những tầm
nhìn và khái niệm về không gian được phát triển (mục 2 và 3) như một giả thuyết để
xem xét kiến thức và tầm nhìn hiện có của các thành phần tham gia khác
nhau.
- Giai đoạn lập kế hoạch mang tính quyết
định là tìm ra những vấn đề mấu chốt, những động lực và xu hướng (dynamics and
trends), những thế mạnh, điểm yếu cũng như cơ hội, những giá trị căn bản và tầm nhìn của người dân (vision
of the populations), những mối quan tâm của các nhà đầu tư/cổ đông (stakeholders) và cơ cấu quyền lực (power structure) tại khu
vực đang được quy hoạch (với một kết quả như mong đợi) và sự liên minh có tính khả
thi. Trong giai đoạn này, những giải pháp (solutions) được đề xuất
theo hướng kết hợp và tương tác lẫn nhau với những hành động cẩn thận (mature
actions) nhằm hướng đến việc hiện thực hóa lợi ích cho các nhà đầu tư
khác nhau. Và cũng không kém phần
quan trọng, giai đoạn này dẫn đến việc soạn thảo một cách kỹ lưỡng quy hoạch
chiến lược dựa trên nguồn nhân lực và tài chính (financial and human
resources).
Cuối cùng là giai đoạn cam kết xây dựng (commitment-building
phase) tạo điều kiện thực hiện, giám sát, đánh giá, kế thừa quy trình và chương trình. Ở giai đoạn này,
chương trình hành động và mối quan tâm của các nhà đầu tư nhằm tham gia
vào quá trình thực hiện, được cụ thể hóa bằng một cam kết có tính ràng buộc
(binding commitment) giới hạn trong gói chương trình những hành động ngắn
hạn. Chúng được nhắc đến trong chương trình LA21 như một ‘gói cam kết’ (
commitment package) và được đưa vào những thỏa thuận chính sách (policy
agreements), công ước đô thị hay được xem như bản hợp đồng giữa những thành phần tham gia khác
nhau. Người ta vẫn thường gọi Công ước (pact) là một tuyên bố của nhóm có liên
quan trong việc đưa ra cam kết chung cho quá trình thực hiện. Chúng đảm bảo một
kết quả bởi vì các nhà đầu tư, nhà nước cũng như tư nhân (public and
private) đã đồng ý chịu trách nhiệm và các phương tiện đã được điều chỉnh
trong những gói ngân sách khác nhau. [Van
den Broeck 1995].
Những thành phần
chính của một quy hoạch cấu trúc chiến lược
Đâu sẽ là những kết quả, là sản phẩm (product) của quy trình
này? Chắc chắn đây không phải là một quy hoạch tổng thể được thiết kế một cách
chi tiết, cũng không phải là một quy hoạch sử dụng đất mà là một quy hoạch hành
động (action plan) với những thành phần cơ bản sau (components):
- Những bộ khung có
thể tạo nên một quy hoạch dài hạn nhằm thúc đẩy và khuyến khích (encourage) mọi
người, rõ ràng là họ đang cần nhìn thấy một viễn cảnh (perspective) cho sự phát
triển trong tương lai.
- Những tầm nhìn cũng
như các khái niệm tạo nên hình ảnh về một tương lai đầy năng động và đưa ra nội
dung cho những vấn đề khác nhau, những dự án và biện pháp.
- Một gói cam kết
mang tính ràng buộc về hành động và biện pháp ngắn hạn có sự tương tác qua lại
lẫn nhau (interrelated actions).
Rõ ràng, đây là phần
rõ ràng nhất dành cho mọi người, về cơ bản đây chính là chủ đề
(subject) của những thảo luận và đàm phán cam go. Trong chương trình LA21, nội
dung của những gói cam kết này thường bị ảnh hưởng trực tiếp bởi những nguồn lực
sẵn có cũng như tùy thuộc ngân sách của
thành phố.
Tập hợp các sắp đặt cũng như sự đồng thuận về chính sách (policy agreement) được thừa nhận như
một sự đồng thuận về kết quả, một hợp đồng có tính ràng buộc giữa những thành
phần/đối tượng có liên quan (sau này là những người/đơn vị đồng thực hiện) quy
định trách nhiệm cũng như việc tài trợ dự án/cấp tiền cho dự án.
Ý KIẾN /QUAN ĐIỂM PHÊ BÌNH (critical
reflection): bổ sung đường ray thứ 4.
Khi phân tích những quy
trình trong chương trình các thành phố, chúng ta có thể kết luận rằng
chắc chắn có thể kết hợp những thành phần/đối
tượng tham gia khác nhau một cách mật thiết trong những quy trình quy hoạch. Những thiết lập được tạo ra nhằm
định hướng dự án ở những thành phố khác nhau và những công cụ hỗ trợ việc hợp tác và liên kết (cooperation and
collaboration) hiệu quả hơn. Chẳng hạn như việc hội thảo (workshoping) thường
mang lại những kết quả thú vị cả về số lượng (quantitative) (số lượng người
tham gia) cũng như chất lượng (qualitative) (những tầm nhìn và giải pháp được
đưa ra).
Tuy nhiên, khi nhìn
vào những thành phần tham gia có liên quan của những quy trình này, rõ ràng là vì những nguyên nhân đa dạng
(various reasons), không chỉ những người yếu thế mà cả những tập đoàn lớn cũng
đang bỏ sót một khu vực nào đó (arena). Do đó, cần phải thêm đường ray thứ 4
(fourth track) vào cách tiếp cận này để liên kết tất cả cư dân để có được một
quy trình lâu dài và bền vững hơn (permanent process); nhằm xây dựng sự tin tưởng
và hiểu biết lẫn nhau (mutual understanding and trust), trao quyền hành, nâng
cao trình độ nhận thức và trải nghiệm xã hội của họ (người dân). [Forester
1989; Innes 1995; Friedman 1992; Healy 1997; Alrechts 2002; Van den Broeck
1996] (hình 6.8).
1. Hành động hướng đến một tầm nhìn lâu dài
2. Chính sách hằng
ngày/ngắn hạn
Giải quyết những nút thắt
Những hành động
3. Ràng buộc cư dân
và những thành phần tham gia khác trong quá trình quy hoạch và đưa ra quyết định
- Bàn thảo các giải
pháp
4. Hành động lâu dài
- Gắn kết mọi người
Ý tưởng→ tiến hành/bắt
đầu→ lập quy hoạch→ thực hiện
Hình
6.8. Đường ray thứ 4 và những thành phần/yếu
tố của quy trình
Tuy nhiên, việc ràng
buộc trực tiếp các thành phần này vào những quy trình quy hoạch cũng không hề dễ
dàng bởi khung thời gian bị giới hạn (limited time- frame). Những tổ chức và amicales ở Essaouira là
những ví dụ điển hình về những nhóm này, và cả ZDC - hội đồng phát triển vùng ở
Nakuru ( Zonal Development Committees). Những hoạt động của họ vô cùng đa dạng
nhưng có tầm ảnh hưởng quan trọng trong việc gắn kết (engagement) mọi người.
Trên khắp thế giới, nhận thức về thực trạng này đang ngày nâng cao và những ý
tưởng cấu trúc được thực hiện ngày nay vượt quá (beyond) mức độ thử nghiệm đơn
thuần (mere experimental level); để gắn kết mọi người vào quy trình quy hoạch
và đưa ra quyết định, có thể không theo một cách trực tiếp nhưng chắc chắn là
hiệu quả và bao quát hơn (more effective and inclusive manner). Các hoạt động dựa
theo đường ray thứ 4 có thể có bản chất hoàn toàn khác biệt (very different
nature), thường mang tính sự kiện khi giải quyết những vấn đề mang tính địa
phương (local issues) cũng như vấn đề không gian và địa điểm. Dĩ nhiên các hoạt
động này không nhằm thay đổi hoàn toàn những động lực và cấu trúc quyền lực ở
các thành phố nhưng có thể gây ảnh hưởng lên chúng (xem mục 10).
KẾT LUẬN (CONCLUSION)
Các nhà quy hoạch và
nhà thiết kế muốn tin vào ý niệm (notion) rằng “ quy hoạch” có khả năng thay đổi thực tiễn.
Từ những quan điểm lịch sử và những kinh nghiệm, chúng ta có thể nhận thức
(aware) rằng con người là chủ thể (crucial factor) trong mọi quy hoạch. Quy
trình LA 21 đã nhấn mạnh rằng việc đưa ra những tình huống/thực trạng hiện nay
và xem xét bối cảnh của địa phương, sự hợp tác giữa tất cả các thành phần/đơn vị
tham gia –từ Nhà nước, đến tư nhân và bao gồm cả cư dân trên diện rộng là hết sức
cần thiết trong việc đưa ra quyết định, hành động và thay đổi. Những gói cam kết và sự đồng
thuận về chủ trương
là những công cụ để đề ra chính sách và
áp dụng chúng, để đạt được sự chấp thuận cuối cùng đòi hỏi quá trình thảo luận
và đàm phán (discussion and negotiation) để trả lời câu hỏi: làm cái gì và làm
như thế nào? Trong thực tế, đạt được sự
đồng thuận không hề dễ dàng (straightforward) như mọi người thường nghĩ như có
thể thấy rõ từ những bài học kinh nghiệm ở nhiều thành phố khác nhau. Chẳng hạn
ở Nakuru, quy hoạch cấu trúc được chấp thuận nhưng không hề có bất cứ quy hoạch
hành động hỗ trợ trong ngắn hạn hoặc có sự đồng thuận nào cho việc thực hiện
chúng. Một chiến lược khả thi (possible strategy) để giải quyết thực tế này là hoãn lại việc chấp thuận hoàn
toàn về quy hoạch hành động và bắt đầu với các
thành phần tham gia đã có sẵn sự đồng thuận lẫn nguồn lực. Các trường hợp khác cũng thế, cả khi sự lựa chọn không liên
quan đến ngân sách thì yếu tố chính trị quyết định “làm điều gì lúc này” có thể
cũng vô cùng khó khăn, chắc chắn như thế. Các nhà quy hoạch thường xác định các
ưu tiên (defining priorities) như một việc cần thiết và phát triển các kế hoạch thực hiện chúng,
nhưng theo kinh nghiệm của chúng tôi, điều này là không thể (impossible job). Đối
với những thành phần tham gia khác nhau, những mối quan tâm của họ có tầm quan
trọng hơn (paramount importance) và khi sự thảo luận đi xa hơn điều đó thì khó
có thể đạt được sự đồng thuận (consensus). Một cam kết dường như chỉ khả thi
khi có được (yếu tố tham gia: cam kết và ràng buộc các thành phần tham gia) nguồn
ngân sách, giới hạn của các quy hoạch hành động qua các đàm phán, cũng như quy
định trách nhiệm các bên trong quá trình
thực hiện các quy hoạch đó (quy hoạch hành động). Tuy nhiên, chỉ với những quy hoạch hành động
và những gói cam kết đơn thuần là không đủ.
Cần phải xây dựng một cơ chế giám
sát có tính hệ thống (systematic monitoring mechanism) để hướng dẫn các quy trình thực hiện, quy trình quy hoạch và trong việc
đưa ra quyết định, những việc phải duy trì hoạt động liên tục (continuous
activity). Thật không may khi đây không phải là một trong những điểm chính
(strong points) trong chương trình nghị
sự LA21.
Cách thức thực hiện -
quy hoạch thế nào - (how to do it) là
rất quan trọng và chất lượng của quy trình cũng ảnh hưởng rất lớn đến chất lượng
của việc làm cái gì (what to do) - quy
hoạch cái gì - để tạo ra một tương
lai bền vững vẫn là nhiệm vụ trọng tâm (core task), là trách nhiệm cơ bản đòi hỏi
các nhà quy hoạch, nhà thiết kế phải vạch ra.
TÀI LIỆU THAM KHẢO
- Albrechts, L.(1999) In pursuit of new approaches to strategic spatial planning. Theo đuổi những cách tiếp cận mới trong quy hoạch không gian chiến lược. Bài đăng ở ACSP, Hội nghị thường niên tại “ Phục hồi trạng thái tự nhiên của những vùng đô thị”. (Annual Conference ‘Rebuilding Nature’s Metropolis”). Sự phát triển và sự bền vững trong thế kỷ 21, Chicago.
- ALBRECHTS, L.
(1999a) Các nhà quy hoạch và sự thay đổi: Làm thế nào các nhà quy hoạch tại Flemish
(1 vùng của Bỉ) đối mặt với sự thay đổi trong lĩnh vực của họ. How
do Flemish planners on the shop floor cope with change. Trong: Sociedade
e Territorio 29, pp. 36-46.
- ALBRECHTS, L.LEROY,
P.Van den Broeck, J. Van tatehove, J. Verachert, K. (1999) Gefintegreerd
Gebiedsgericht Beleid: een methodiek, Nijmegen, Leuven.
- ALBRECHTS, L.,
(2002) Quy hoạch cộng đồng phản ánh tính tham gia của cộng đồng: nhìn từ những
học giả và phản hồi của những nhà thực hành. Trong: Planning Theory and Pratice,
No.3 pp.331-347.
- ALBRECHTS, L., VAN
DEN BROECK, J.. (2004) Từ lời nói đến hành động thực tế: trường hợp của dự án
ROM ở Ghent, Bỉ. Tại: Đánh giá quy hoạch thành phố, Vol. 75, No.2, pp.127-150.
- BELPAIRE,E. (2003),
Hướng đến đô thị hóa bền vững tại (Cộng hòa xã hội chủ nghĩa) Việt Nam? Làm thế
nào để cách tiếp cận mới thúc đẩy chương
trình nghị sự. Đề tài chưa công bố khi hoàn thành luận văn thạc sỹ kiến trúc về
Các khu định cư, Leuven.
-
BREHENY,
M.J. (1994) The Renaissance of Strategic PLanning. In: Environment
and Planning B: Planning and Design, No. 18, pp. 233-249.
- BRYSON, J.M. (1995) Strategic Planning
forpublic and non-profit organizations. Quy hoạch chiến lược cho cộng đồng và các tổ chức phi lợi nhuận.
San Francisco
CA, Jossey-Bass.
- BRYSON, J.M. ALston,
F.K. (2001) Creating and Implementing your Strategic Plan, A workbook
for Public and Non-profit Organizations. Tạo lập và thực thi quy hoạch chiến lược
của bạn, sách bài tập cho công đồng và các các tổ chức phi lợi nhuận (NPO)
- DE RYNCK, F.
BOUDRY, L. CABUS, P. CORIJN, E. KESTELOOT, C. LOECKX, A. (Eds.) (2003)De
eeuw van de stad: Over stadsrepublieken en rastersteden. Die Keure, Brugge.
- ESHO, L.
(2003) Strategic Planning in Nakuru/Kenya, localising the SSP in the South. UnpubLished
thesis in fuLfiLLment of the degree of Master of Architecture in Human SettLements,
Leuven.
- FORRESTER, J.
(1989) Planning in the face of Power. BerkeLey CA, University of CaLifornia
Press.
- FRIEDMAN, J.
(1987) Planning in the Public domain (lãnh thổ): From Knowledge to Action.
Princeton NJ,
University Press.
- GEDDES, P. 11915) Cities in Evolution (Sự tiến hóa). New York,
Howard Fertig.
- HALL, P. (1979) Methods and processes in urban pLanning, the experience
of Great Britain. In: Papers
and Proceedings. (Các bài báo và thủ tục).
- HEALY, P. KHAKEE, A. MOTTE, A. NEEDHAM, B. (1997) Making
Strategic Plans.(Lập các quy hoạch chiến lược) University CoLLege
of London Press, London.
- HEALY, P. (1997a) Collaborative Planning,
Shaping Places in Fragmented Societies. (Quy hoạch có sự kết hợp, định hình các
không gian trong xã hội.)
MacMiLLan, London.
- HEALY, P.
(1997b) An InstitutionaL Approach to spatiaL pLanning In Making
Strategic Plans. Cách tiếp cận có tính tổ chức trong quy hoạch không gian – Trong cuốn Lập
quy hoạch chiến lược. HeaLy, P. Khakee, A. Motte, A. Needham, B.
University CoLLege of London Press, London.
- INNES, J.E.
(1995) PLanning theory's emerging paradigm: communicative action and
interactive practice. Mô hình trào
lưu trong lý thuyết quy hoạch In: Journal of Planning
Education and Research 14(3), pp. 183-189.
- INNES, J. BOOHER, D. 12000) PLanning
Institution in the Network Society: Theory for CoLLaborative
PLanning In: The Revival (Sự hồi sinh)
of Strategic Planning, Amsterdam.
- KREUKELS, T. (1981) DeveLopments in Strategic PLanning: an overview (tổng
quan). In: Voogd, H. (Eds.l Strategic Planning in a dynamic society. DeLftse
Uitgeversmaatschappij, DeLft.
- NEEDHAM, B. (2000) Making Strategic PLans: a SituationaL MethodoLogy!.
In: The revival of Strategic Spatial Planning. SaLet, W., FaLudi,
A., (Eds.). RoyaL NetherLands Academy of Arts and Sciences, Amsterdam.
- NEWMAN, P. THORNLEY, A. 11996) Urban Planning in Europe. RoutLedge, London.
- LINDBLOM (1959) The Science of muddLing through (Khoa học thông qua sự hỗn
độn). In: Public Administration Review 19. (Đánh giá quản lý
công)
- TEISMAN, G.R.
(2000) Strategies for improving poLicy resuLts in a pLuri- centric society: an
interactive (tương tác) perspective (viễn cảnh) on strategic poLicy behavior (quy
tắc ứng xử chiến lược). In: SALET, W. FaLudi,
A. (Eds.) The Revival of Strategic Planning. Amsterdam.
- VAN DEN BROECK, J. (1983) The RevitaLisation
of the Rupel (Đức). region. Paper presented to the International Seminar on
'Revitalising the Inner City'. IFHP Haraldskaer, Denmark.
- VAN DEN BROECK,
J. 11987) StructuurpLanning in de praktijk: werken op drie sporen. In: Ruimtelijke
Planning. afL. 19, II.A.2.c, p. 53-119. Van Loghum SLaterus, Antwerpen.
- VAN DEN BROECK, J. (1994) Structuurplanning,
een handleiding voorgemeenten. Ministerie van de V[aamse Gemeenschap.
AROHM, Brusse[s.
- VAN DEN BROECK, J. (1995) Sustainab[e Strategic P[anning: a way to
[oca[ise Agenda 21. In: Proceedings
of the Nakuru Consultative Workshop. Nakuru, Kenya.
- VAN DEN BROECK, J. (1995) Pursuit
of a collective urban pact between partners. Paper presented
at the 31st IsoCaRP Internationa[ Congress in Sydney.
- ZONNEVELD, W.
FALUDI, A. (1997) Vanishing Borders: The second Bene[ux Structura[ OutLine. In:
Built Environment, VoL 23, No. 1. Academic Press, Oxford.
Dịch xong ngày 26/8/2013 - Bản quyền thuộc về KTS. Huỳnh
Quốc Hội
BÀI LIÊN QUAN:
Không có nhận xét nào:
Đăng nhận xét